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甘肃省教育科学'十二五'规划2013年度《农村学校师资流动状况调查及对策研究》课题（课题批准号：GS[2013] GHB0341)成果

 

  义务教育均衡发展是指义务教育的不同区域之间、同一区域的不同学校之间、同一学校的不同群体之间的教育资源平等、教育过程平等和所享有的教学质量平等。农村义务教育均衡发展，关系到教育的平等和社会的稳定。

　　国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出：加强农村义务教育是涉及农村经济、社会发展全局的一项战略任务。农村义务教育量大、面广、基础薄弱、任务重、难度大，是实施义务教育的重点和难点。各级人民政府要牢固树立实施科教兴国战略必须首先落实到义务教育上来的思想；牢固树立解决好我国农业、农村和农民问题，要依靠大力发展农村教育，提高劳动者整体素质的思想，切实重视和加强农村义务教育。

　　一、义务教育经费投入严重不足。改革开放以来，我国发生了深刻变化，经济快速增长，但是发展极不平衡，城乡发展严重分化，东中西区域性差距巨大，中西部地区农村义务教育经费投入严重不足。以合作市为例，税费改革后虽然加大了财政对教育的投入，并努力做到逐步增长，但在确保义务教育正常运转和发展方面仍然存在很大困难。2002—2003年全国农村生均预算内教育事业费小学分别为708.39元，初中分别为795.84元，今年我市小学生均分别为600元，初中生均分别为800元，均低于全国当年生均水平。经费投入不足是影响农村义务教育均衡发展的重要原因。

　　二、义务教育办学条件十分滞后。教育需要基本的物质条件，包括基本的校舍、场地、仪器、设施、图书、现代化手段等资源，但城乡差距很大。合作市办学条件城区好于农村，市中心好于郊区，中心学校好于村小。虽然办学条件总体上不算太差，但滞后现象仍十分严重，硬件建设跟不上教育发展需要。相当一部分学校微机室、图书室、实验室简陋，缺少仪器，谈不上现代化教育设施。

　　三、农村教师队伍问题严重。一是不稳定，二是既缺又弱又不配套。长期以来，城乡差别造成教师分布的严重不均衡。城区的教师普遍学历高，素质好，而农村学校由于条件差待遇低，外出学习难以保证等，很多教师人心思城，人心思走，造成大量优秀教师的流失。我市相当数量的一批优秀教师调入市区中小学。边远农村小学教师数小于班级数的学校不是个别，而且多数是以新分配教师为主体，年龄偏小，基本实行包班制。农村音、体、美、英语、信息技术等专业教师无法配套，造成教育质量低下，家长十分不满。

　　四、生源质量的不均衡。义务教育阶段，虽然制定了严格的“划片、就近、免试”的小学毕业入学初中的政策规定，但由于教育的不均衡，优质资源短缺，择校热屡禁不止。薄弱学校附近的学生家长希望孩子受到高水平高质量的教育，舍近求远，纷纷将子女送往城区读书。择校一方面造成城区中小学严重的大班额现象，一方面造成农村薄弱学校生源锐减，难以为继，甚至倒闭。对择校现象，教育主管部门也采取了一些有效措施，但因教育失衡，治标不治本。

　　农村义务教育存在的诸多问题，归结起来，主要是经费不足、物质资源和人才资源匮乏，究其成因分析如下：

　　（一）管理体制存在问题

　　义务教育城乡差距不断拉大集中体现在近二十年。这二十年，农村先后经历了两种教育管理体制。一是86年始实行的“分级管理、分级办学”体制，即人民教育人民办。农村教育经费投入主体是乡镇财政。其结果，全国出现了很多地方拖欠教师工资和挤占教育经费现象，农村教育难以正常运转。二是2001年始实行的“以县为主”管理体制，即人民教育政府办。农村教育投入主体上移到县财政。县级财政基本上属于吃饭财政，只能统一教师工资标准和按时发放，学校公用经费无法按规定落实。

　　义务教育是一种培养社会和国家公民的教育，属于纯公共服务产品，理应完全由政府投入买单。农村义务教育比重占全国80％以上，而县及其以下财政所占国家财政份额仅20％左右。农村近20年来实行的教育管理体制实属小马拉大车，财力与事权极不相称，必然导致农村义务教育投入严重不足。

　　（二）二元结构的影响

　　我国是长期的城乡二元结构。改革开放以来，国民生产总值翻了两番，人均GDP超过1000美元。城市的“洼地”效应象强大的磁场向四面八方引来经济流、人才流、资源流……。但农村“三农”问题日益突出。 农民近年来才分享到改革开放的成果，仍然比较贫穷（条件好的基本外迁到城镇变为居民）。在这样背景下的农村义务教育困难是多上加多。学生家庭条件普遍很差，家长不重视子女的教育；家长素质普遍不高，学生得不到良好的家庭教育；教师工作环境艰苦、生活单调、难有成就感，相当一部分人感到很无奈。

　　再者，有些政策规定对农村教育明显不合理，如：中小学教师编制标准：

　　小学：城市为1：19   县镇为1:21   农村为 1:23  

　　初中：城市为1：13.5 县镇为1:16   农村为 1:18

　　这样的标准，就决定了农村教师的工作量必须大大超过城市教师。其实，农村人口居住分散，学校布点多、规模小，其中教师的配备标准应该高于城市才更符合需要。

　　（三）宏观调控力度不够

　　国家对农村义务教育失衡现象早有察觉，并引起重视，制定了不少措施，但执行力度不够，效果不明显。

　　1、教师交流难度大。关于教师流动，各级陆续下发了很多文件，但在实际执行中难度大、效果差，条件较好学校的教师难以流动到薄弱的学校，骨干教师难以流动到农村边远学校。其主要原因是流动机制不健全。据报道，日本和韩国教师法规定教师工作五年必须调换学校。

　　2、公用经费落实不到位。2003年全国农村教育工作会议召开之后，各省相继召开了贯彻会，都明确了要把农村中小学公用经费纳入财政预算，并明确其标准。但按规定落实时因财政收入情况困难，不能按规定落实。

　　3、对口支援缺乏制度化。应该说，近几年我省大力倡导对口支援，对促进薄弱学校建设起到一定的积极作用。但由于没有形成制度化，其指向性、目标性不是很具体明确，往往存在随意性、不确定性，其预期效果必然打折扣。

　　我市自2011年通过“两基”验收以后，农村义务教育得到长足的发展，办学条件得到进一步改善，办学实力与教育质量得到进一步提高，但相对于城区学校及各级示范性学校来说，农村学校的建设还比较滞后，发展还比较缓慢，特别是农村学校设备简陋、师资薄弱、教育质量不高等现象在有的学校不同程度上仍存在。为了进一步加快我市农村学校特别是农村薄弱学校建设的进程，不断促进基础教育相对均衡地发展，努力实施高标准、高质量普及九年义务教育，经研究，提出如下实施意见：

　　1、进一步高度重视农村学校的建设。从实践“三个代表”重要思想、维护社会稳定、保障农村儿童少年与城区儿童少年公平接受教育权利的高度来认识加强农村学校建设的重要性和必要性。要从推进学校科学布局、促进教育均衡发展、努力实现“两高”的要求出发，把加强农村学校特别是农村薄弱学校建设工作提上重要的议事日程，抓紧抓好规划与落实。要把实现教育现代化、创建省教育强市与加强薄弱学校建设工作有机结合起来，努力缩短校际之间的差距，并确保在短期内取得明显进展。

　　2、大力推进中小学的标准化建设。要根据省教育厅《关于实施“甘肃省省学校标准化建设工程”的通知》以及《合作市学校合格标准（试行）》要求，制订和完善辖区内学校建设的分步实施计划。要按农村学校校舍的基本标准要求，加强学校标准化建设，做到校舍够用，校园整洁，有围墙、有旗杆、有校门校牌、有规范安全的厕所。要加强校园环境建设，努力做到路面硬化、空地绿化、校园美化，使学校真正成为学生的家园、花园、乐园。

　　3、加强农村学校基本教学设备的配置，满足农村学校教育教学的基本需求。在2015年底前全市农村学校都要按部定二类以上标准配置；完小以下学校要按部定三类以上标准配置；中心小学还必须有音、体、美、劳等专用教室及专用设备，有图书馆（室）和阅览室。完小以下学校必须做到二机一幕进教室，有供学生使用的电视机和计算机，实现与市教育网联网；中心小学要做到三机一幕进教室，有供学生使用的计算机教室。

　　4、加大对农村学校的投入力度，确保学校正常运转和改造经费的需要。争取地方财政在继续稳定增加对基础教育特别是义务教育的投入、依法确保“三个增长”、“两个提高”的前提下优先保证农村学校特别是完小以下学校的公用经费；争取城镇教育费附加和转移支付的资金优先用于农村学校的建设和改造；争取农村学校危房改造、教学设备购置、校园扩建等合格学校建设经费通过以市、乡财政拨款为主，同时学校自筹、社会捐助为辅等多渠道进行筹资。

　　5、加强农村学校师资队伍建设，保持农村学校师资的相对稳定，努力提高农村学校师资的整体实力。要积极创造条件，逐步实施义务教育阶段校长和教师的轮岗制度，实现校长和教师在城乡之间、学校之间的正常性轮岗，凡城区教师轮岗到农村和其他薄弱学校，轮岗期间的行政关系、工资关系等仍然保留在原单位，工资、奖金、福利、医疗等待遇不变，并在同等条件下优先评聘教师职务；在教师聘任中，将有重点的控制农村学校教师流动的“流速”、“流量”、“流向”，对流向城镇的农村优秀教师的数量和速度将严加控制，以保证农村骨干教师的相对稳定；继续加强教师培训，进一步做好中小学教师继续教育工作，全面开展中小学新课程改革师资的通识培训；实行小学英语、中小学信息技术教师资格培训制，做到先培训，后上岗；进一步实施“名师名校长工程”，健全激励机制，在评定名校长、名教师、骨干教师及各类先进上，对农村学校在数量上适当增加，并有重点地培养一批农村学校中的名校长、名教师，以带动农村学校师资整体水平的提高，促进农村教育事业的发展。

　　6、积极实施教育对口支援工程，进一步健全全市性结对帮扶制度，切实做好对农村学校的帮扶工作。城区学校每年都要在财力、物力、人力上给予农村学校以充分的支持；全市各级各类示范性学校都要对农村学校进行结对帮扶，特别要加强对他们在教学与管理方面的指导，帮助农村学校培养学科带头人；各级名校长和名校长培养人选都要联系1所农村学校，帮助他们搞好学校管理，每年必须到联系学校蹲点2次以上，每次不少于2天；各级名师或名师培养人选、教坛新秀都要定期轮流到师资薄弱、教学质量较差的农村学校示教指导、听课调研或挂职锻炼，其中合作市级及以上名师和名师培养人选每年到农村学校上示范课、听课指导各2次以上，合作市级及以上教坛新秀每年到农村学校上示范课、听课指导各2次以上；从2015年开始，40周岁以下申报市级名师、中级职称的教师，必须要有在农村学校任教一年以上的经历；要有计划地安排示范性学校、城镇学校的校级或中层领导到农村学校担任校级领导，农村学校可选派干部到示范性学校和城镇学校挂职锻炼。上述各学校、各位名师名校长（含培养人选）及教坛新秀等都必须在每学期开学后二周内把各自的支教帮扶计划上交到市教育局，每学期结束后的第一周把支教帮扶工作的总结上交到市教育局；接受支教帮扶的农村学校必须写出这些学校或教师具体支教帮扶工作的开展情况及效果的报告，并在每学期结束后的第一周上交到市教育局。全市整个支教帮扶工作的督查、落实由教育局相关职能科室负责。

　　7、积极推进农村学校实施“小班化教学”，切实提高农村学校的教育质量。目前有的农村学校随着生源的逐步减少，班级规模也不断缩减，加上教师的学历合格率和教学能力的不断提高，客观上为农村学校开展“小班化教学”提供了条件。各学校要及时制订规划，积极创造条件，切实采取措施，大力推进农村学校实施“小班化教学”。要加强对开展小班化教学的教师进行培训与辅导。要加强对开展小班化教学的经费投入，以保障开展小班化教学所必需的物质条件。

　　8、加强对农村学校教学与管理的研究和指导。要把研究、指导薄弱学校的管理和课堂教学作为当前的一项重点工作，教育局各职能科室要深入学校、课堂，探索提高农村中小学管理和教学水平的新方法，总结和推广新经验，及时解决新问题；引导农村学校更新教育观念，端正教育思想；农村学校要加强内部管理，增强办好学校的自信心和责任感，确立正确的符合学校实际的办学目标和努力方向；进一步健全学校的各项规章制度，坚持面向全体学生，积极推进素质教育，严格控制流生，努力提高教育质量。

　　9、确保农村“三残”儿童少年、贫困家庭子女和学习有困难学生能够同步接受义务教育。农村学校要特别重视“三残”儿童、贫困家庭子女的入学问题，要为义务教育阶段的“三残”学生和贫困家庭子女减免学杂费，有条件的学校要为他们适当减免代管费；要建立贫困学生帮扶基金；要针对学习有困难的学生，采取积极有效的措施，努力提高他们的学习成绩。